專家解讀：《條例》將給未來應急救援工作帶來哪些影響？

《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡稱《應急條例》）將于4月1日起施行，作為應急管理部組建以來出臺的第一部安全生產(chǎn)領域的法規(guī)，該《應急條例》對《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應對法》的有關內(nèi)容進行了細化，其精神和上位法的有關規(guī)定一脈相承，并特別總結(jié)了以往事故應對中的好經(jīng)驗、好做法，增加了《應急條例》的操作性和執(zhí)行性。

中華人民共和國國務院令

第708號

《生產(chǎn)安全事故應急條例》已經(jīng)2018年12月5日國務院第33次常務會議通過，現(xiàn)予公布，自2019年4月1日起施行。

總理 李克強

2019年2月17日

那么該條例的出臺，從立法的意義與價值、突出特點、生產(chǎn)經(jīng)營單位的職責等方面，又會給未來的應急救援工作帶來哪些影響，且看五位安全生產(chǎn)領域?qū)＜覟槟鷰淼臋嗤庾x。

—國務院應急管理專家組組長 閃淳昌

《應急條例》于2019年2月17日正式公布，標志著安全生產(chǎn)應急管理立法工作取得重大進展，可以說是眾望所歸，對做好新時代安全生產(chǎn)應急管理工作具有特殊而重大的歷史意義。

一 、開啟了安全生產(chǎn)應急管理法制建設的新征程

習近平總書記強調(diào)，要推進安全生產(chǎn)法治化進程，進一步完善相關法律法規(guī)體系，加快建立安全生產(chǎn)長效機制。從安全生產(chǎn)應急管理法制建設情況看，相關法律條文散見于突發(fā)事件應對法、安全生產(chǎn)法、消防法等法律之中，內(nèi)容過于原則，操作性不夠；同時，現(xiàn)有的應急預案建設和煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通、電力等相關行政法規(guī)，也只是對相關行業(yè)領域或者對應急管理某一環(huán)節(jié)的工作進行了規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性不夠?！稇睏l例》的頒布實施，為應急管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門以及全行業(yè)領域的應急管理工作提供了基本的法律支撐和法規(guī)遵循，推動安全生產(chǎn)應急管理工作真正走上法治化、規(guī)范化、制度化軌道。

 二 、強化了應急準備在應急管理工作中的主體地位

應急準備是應急管理工作的基本實踐活動，是平時為消除事故隱患、遏制事故危機、有效應對事故災難而進行的組織、物質(zhì)、技能和精神等準備。每當發(fā)生重大險情或事故后，社會和公眾關注的焦點往往是應急處置與救援的成效。而決定應急處置與救援成效的關鍵因素是平時的應急準備水平。

應急處置與救援活動是檢驗應急準備水平最直接、最有效的方式。其成效如何，只不過是應急準備能量在戰(zhàn)時的集中釋放而已。因此，《應急條例》在立法的定位上，始終圍繞著“平時牽引應急準備，戰(zhàn)時規(guī)范應急救援”這一基本任務，目的在于通過《應急條例》的實施，推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日不準備”的思想，把應急準備作為加強應急管理工作的主要任務，并從應急預案演練、應急救援隊伍、應急物資儲備、應急值班值守等方面搭建了安全生產(chǎn)應急準備的基本內(nèi)容。

 三 、明確了有關各方在生產(chǎn)安全事故應急中的職責

《應急條例》在總則中確立了政府統(tǒng)一領導、生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、分級分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應急體制，明確規(guī)定了各級人民政府、應急管理部門、事故單位及其主要負責人在應急處置與救援中所承擔的責任和應當采取的必要措施，以及相應的法律責任，既遵從了上位法明確的相關要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會等有關各方在生產(chǎn)安全事故應急工作中的職責和定位，為推動實現(xiàn)各擔其職、各負其責的生產(chǎn)安全事故應急工作局面提供了法制保障。

 四 、解決了生產(chǎn)安全事故應急工作中的現(xiàn)實問題

生產(chǎn)安全事故應急工作，是保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的最后一道防線。近年來，大量事故救援實踐表明，由于在事故應對過程中政府缺乏具體的法律依據(jù)，企業(yè)開展應急管理工作時缺乏相應的法律規(guī)范，使得安全生產(chǎn)應急管理工作在一些地區(qū)和單位得不到足夠的重視，應急準備不落實、應急處置不規(guī)范和違規(guī)指揮、盲目施救等問題十分突出，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。還有多年來基層關心的應急救援隊伍建設問題、現(xiàn)場指揮問題、救援補償問題，都在《應急條例》中進行了明確回應。

可以說，《應急條例》的實施，是對全國生產(chǎn)安全事故應急工作進行的系統(tǒng)規(guī)范，切實解決了長期以來事故應急工作無法可依的問題，為全面提升應急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

—國家安全生產(chǎn)應急救援中心副主任 王海軍

國務院近日頒布的《應急條例》，在立法理念上堅持了以人民為中心的思想，從保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的目的出發(fā)，貫徹生命至上、科學救援的應急管理理念，著眼于提高安全生產(chǎn)應急救援能力，對安全生產(chǎn)應急管理不同環(huán)節(jié)進行了細致規(guī)范?！稇睏l例》立法的突出特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、明確了職責定位

理順了各級政府應急管理職責和定位。《應急條例》明確了政府統(tǒng)一領導，部門各負其責，應急管理部門指導協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關協(xié)助配合的生產(chǎn)安全事故應急管理體制。這為生產(chǎn)安全事故應急管理工作提供了堅強有力的組織保障。

強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位應急管理責任。《應急條例》明確指出，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人對本單位的生產(chǎn)安全事故應急工作全面負責。這有利于生產(chǎn)經(jīng)營單位結(jié)合自身情況建立行之有效的崗位責任配置工作體系，明確各崗位責任人員、責任范圍和考核標準等內(nèi)容，做到層層落實應急管理責任，確保本單位應急管理工作順利開展。

二、 完善了制度規(guī)定

細化應急處置措施。《應急條例》對發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，生產(chǎn)經(jīng)營單位、有關地方人民政府及其部門各自應采取的應急救援措施進行了細化，對生產(chǎn)經(jīng)營單位開展先期處置、政府組織救援及向上級人民政府報告請求支援等工作環(huán)節(jié)予以規(guī)范，其出發(fā)點是突出第一時間響應，這有利于提高救援時效和效率。

優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營單位應急救援預案編制和演練。《應急條例》明確要求生產(chǎn)經(jīng)營單位應當針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，在進行風險辨識和評估的基礎上編制應急救援預案；確立應急救援預案動態(tài)修訂以及備案、公布制度，明確生產(chǎn)安全事故應急救援預案制定單位應當及時修訂相關預案的情形；針對政府及其部門、不同類型企業(yè)，規(guī)定了不同期限要求的應急救援預案演練制度，切實發(fā)揮應急救援預案牽引應急準備、指導應急救援的重要作用。

加強應急救援制度建設。《應急條例》規(guī)范應急救援隊伍管理，如：建立高危行業(yè)企業(yè)應急物資配備制度，提升應急支撐和保障能力；建立生產(chǎn)安全事故應急救援評估制度，及時總結(jié)和吸取應急處置經(jīng)驗教訓，提高事故災難應急處置能力；建立應急救援社會化服務制度，使應急救援社會化、市場化服務工作具備了法規(guī)制度基礎。

三、創(chuàng)新了保障措施

明確應急救援費用承擔原則。《應急條例》規(guī)定應急救援費用由事故責任單位承擔，在事故責任單位無力承擔的情況下，由有關地方人民政府協(xié)調(diào)解決，從而突出生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任，有效解決了應急救援費用承擔難題。

建立應急救援現(xiàn)場總指揮負責制度。《應急條例》規(guī)定生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，可以設立應急救援現(xiàn)場指揮部，實行總指揮負責制，各有關單位和個人應當服從指揮救援工作，確保生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應急指揮統(tǒng)一、有序、高效。

賦予有關人民政府決定應急救援終止的權限。《應急條例》規(guī)定生產(chǎn)安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后，有關人民政府應當依法決定停止執(zhí)行全部或部分應急救援措施。

堅持違法必究。《應急條例》規(guī)定了相應法律責任，對生產(chǎn)安全事故應急違法行為進行處罰，有效保障具體制度和措施的實施。

—全國政協(xié)常委、中國安科院院長 張興凱

《應急條例》是第一部專門針對生產(chǎn)安全事故應急工作的行政法規(guī)。《應急條例》作為實施安全生產(chǎn)法、突發(fā)事件應對法的重要支撐，其頒布實施必將全面提高我國生產(chǎn)安全事故應急工作的法治水平和應急能力。

針對生產(chǎn)經(jīng)營單位的事故應急工作，《應急條例》明確了三項制度、一個機制和四方面應急管理保障要求，即：應急預案制度、定期應急演練制度和應急值班制度，第一時間應急響應機制，人員、物資、科技、信息化等方面應急管理保障要求；同時，規(guī)定了應急工作違法行為的法律責任。

一、應急救援預案制度

制修訂應急救援預案是應急工作的重中之重。《應急條例》第五條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應針對可能發(fā)生事故的特點和危害、危險源辨識和風險評價的結(jié)果編制應急救援預案；第六條要求應急救援預案應當符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的規(guī)定，具有科學性、針對性和可操作性；在發(fā)生法律法規(guī)、機構職責、資源條件、重大風險或者其他變化時應當及時修訂應急救援預案，同時第七條規(guī)定應急救援預案應到有關部門備案并依法向社會公布。

 二、應急演練制度

應急演練是確保及時、科學、高效、有效應急處置的一項重要工作。《應急條例》第八條規(guī)定，易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，應當至少每半年組織1次生產(chǎn)安全事故應急救援預案演練，同時規(guī)定有關部門抽查演練；第六條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位在演練中發(fā)現(xiàn)應急預案存在重大問題要及時修訂。

 三、應急值班制度

當好黨和人民的守夜人是新時代對應急管理工作者的要求。《應急條例》第十四條明確規(guī)定危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位和應急救援隊伍應當建立應急值班制度；規(guī)模較大、危險性較高的易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位應當成立應急處置技術組，實行24小時應急值班。

四、第一時間應急響應機制

事故發(fā)生后，第一時間做出積極響應、采取有效措施是防止事故擴大、降低事故損失的關鍵一環(huán)。《應急條例》第十七條規(guī)定，事故發(fā)生后，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當立即啟動應急預案，迅速控制危險源，搶救遇險人員，組織人員撤離，采取措施防止次生衍生災害發(fā)生，維護好現(xiàn)場秩序，保護事故現(xiàn)場和相關證據(jù)。同時，如果超出本單位應急能力，應及時向有關單位或者部門請求支援。

五、應急管理保障要求

為了保障應急制度和機制的實施，《應急條例》提出了對人員、物資、科技、信息化等方面的應急保障要求。第四條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應建立健全事故應急責任制、主要負責人對事故應急工作全面負責。第十條規(guī)定，高危行業(yè)單位應當建立應急救援隊伍，小型企業(yè)或者微型企業(yè)等規(guī)模較小的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以不建立應急救援隊伍，但應當指定兼職的應急救援人員，并且可以與鄰近的應急救援隊伍簽訂應急救援協(xié)議。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的單位可以聯(lián)合建立應急救援隊伍。第十一條明確了應急人員應當具備的條件。第十二條提出了應急救援隊伍情況報送和公開要求。第十五條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對從業(yè)人員的應急教育職責。第十六條規(guī)定可以通過信息化手段辦理應急預案備案、報送應急演練情況和應急救援隊伍建設情況等信息化措施。第十九條明確了事故應急救援費用承擔的原則。

 六、法律責任

生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)責任主體，應急預案制修訂、應急演練、應急處置等事故應急工作，生產(chǎn)經(jīng)營單位都負有主體責任。《應急條例》明確規(guī)定了違法追責的情形，比如第三十條明確了按照安全生產(chǎn)法規(guī)定追究法律責任的違法行為，第三十一條明確了按照突發(fā)事件應對法規(guī)定追究法律責任的違法行為，第三十二條明確了責令限期改正和處以罰款的違法行為，第三十三條規(guī)定構成違反治安管理行為的由公安機關依法給予處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

—中國政法大學法治政府研究院教授 林鴻潮

《應急條例》的一個重要特色就是格外重視應急救援準備這個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了公共應急立法理念的更新，將應急管理中“關口前移”“有備無患”“預則立、不預則廢”的思想落實得十分徹底，對于將來其他同類法律、法規(guī)的制定提供了很好的借鑒。從另外一個角度來看，《應急條例》能不能實施好，關鍵就取決于應急救援準備制度能不能實施好。而要做好應急救援準備工作，地方各級政府及其主管部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位需要按照《應急條例》的要求重點建立五項制度。

一、應急預案制度

盡管各級人民政府及其相關部門和重要的生產(chǎn)經(jīng)營單位早就制定了生產(chǎn)安全應急預案，但此次《應急條例》規(guī)定的應急救援預案制度相對于以往，無疑要嚴格、細密得多。

明確規(guī)定編制應急救援預案要以風險識別和評估為基礎，不能簡單照搬照抄；

詳細地規(guī)定了應急救援預案更新的條件，這對于保證預案的可操作性和適應性非常重要；

規(guī)定了應急救援預案要公開，公開既有利于預案實施涉及的相關主體熟悉其內(nèi)容以便于理解操作，又可以倒逼預案的制定者提高預案編制質(zhì)量。

可以說，要實施好《應急條例》，首先就要把應急救援預案管理制度的這幾項要求落到實處。

二、應急演練制度

以往有一些應急法律、法規(guī)本著“宜粗不宜細”的陳舊立法理念，對應急準備的保障措施規(guī)定得大而化之，讓制度沒有“牙齒”，實施效果不佳。

《應急條例》注意到了這一點，在應急演練方面的規(guī)定非常“到位”，一是把演練的頻率說得很清楚，沒有留下什么模糊地帶，二是規(guī)定要進行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應急演練就能真正落實，各級政府及其相關部門要盡快把操作性的措施拿出來。

 三、應急救援隊伍制度

《應急條例》對應急救援隊伍的規(guī)定，一是充分考慮了近年來應急救援力量的建設和行業(yè)發(fā)展成果，比較科學合理；二是規(guī)定了應急救援隊伍建設的情況要向主管部門和人民政府報送，還要向社會公開。

應急隊伍建設的人財物投入比較大，在各項應急準備制度中的實施難度是最大的，需要地方各級人民政府及其相關部門下足功夫，除了《應急條例》對生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)定的罰則之外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部還要建立起相應的問責機制。

 四、應急儲備制度

《應急條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當儲備必要的應急救援裝備和物資，并及時更新和補充；高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位和有關人員密集場所經(jīng)營單位，應當配備必要的應急救援器材、設備和物資，并進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)，保證正常運轉(zhuǎn)?？紤]到不同地區(qū)的地方政府和不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位需要儲備什么設備和物資，差別比較大，很難統(tǒng)一規(guī)定儲備的規(guī)模、品種和更新頻率。這就需要相關行業(yè)的監(jiān)管部門出臺具體配套制度，結(jié)合本行業(yè)的特點把這項內(nèi)容細化下來，特別是要規(guī)定剛性的監(jiān)督檢查措施，讓這項制度落地。

 五、應急值班制度

《應急條例》規(guī)定縣級以上人民政府及其負有安監(jiān)職責的部門、重點監(jiān)管行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位和應急救援隊伍都要建立應急值班制度，配備應急值班人員，規(guī)模較大、危險性較高的危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位還要成立應急處置技術組，實行24小時應急值班，接著規(guī)定了對應急管理人員的教育和培訓。

這就把應急準備的責任落實到了單位、落實到了隊伍、直至落實到了人。為了實施好應急救援隊伍建設和應急值班等制度，需要從安全生產(chǎn)應急人才培養(yǎng)、從業(yè)檔案記錄、工資和社保待遇保障等方面加以細化落實。

—中國人民大學法學院教授 莫于川

《應急條例》將其制定依據(jù)明確規(guī)定為安全生產(chǎn)法和突發(fā)事件應對法，這對于如何確立我國的生產(chǎn)安全事故應急法制及其工作運行機制具有重大的指導意義。從《應急條例》內(nèi)容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點內(nèi)容，都與作為制定依據(jù)的兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是一致的。

比如，安全生產(chǎn)法第一條和第三條開宗明義提出，“安全生產(chǎn)工作應當以人為本”，“加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”?！稇睏l例》也在第一條明確規(guī)定立法目的是“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應急工作，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”，這與上位法的精神和原則完全一致。

再如，安全生產(chǎn)法第三條明確規(guī)定要“堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”。《應急條例》作為安全生產(chǎn)領域的專門行政法規(guī)，作為安全生產(chǎn)法的下位法、實施法，體現(xiàn)上述方針和機制的法律規(guī)范很多，這是值得肯定的。

還有一個特點是，安全生產(chǎn)法在明確規(guī)定了國務院和縣級以上地方各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領導職責之外，還對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構等地方人民政府的派出機關，也即最基層的政府機關、公共管理機構的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職責和協(xié)助上級部門監(jiān)督管理職責也作出了明確規(guī)定。《應急條例》依循上位法的要求，明確規(guī)定了“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行生產(chǎn)安全事故應急工作職責”。這與上位法的精神和要求也是基本一致的。

還有一個亮點是，安全生產(chǎn)法明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位應當設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專、兼職安全生產(chǎn)管理人員，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)管理機構及其人員的設置、配備標準及工作職責。《應急條例》也依據(jù)上位法具體規(guī)定了安全生產(chǎn)應急管理監(jiān)督職責、事故應急救援職責、應急救援隊伍和人員的素能要求、事故應急救援預案及演練等內(nèi)容，這些關于專職隊伍、工作職責等方面的法律規(guī)范，對于安全事故的防范、應急工作效率的提升均有很大助益。

我們再來比較一下《應急條例》與突發(fā)事件應對法的關系。十年前頒行的突發(fā)事件應對法是我國危機管理和應急法制的龍頭性法律，其開宗明義就把“保護人民生命財產(chǎn)安全”作為立法目的之一提出來，意義非同小可。而《應急條例》也在第一條就開宗明義把“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”作為行政立法的重要目的之一提出來，并在后面的章節(jié)條文中加以細化落實，這與上位法的精神是一致的，值得肯定。

突發(fā)事件應對法第四條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。相應的，《應急條例》第三條至第四條規(guī)定的“統(tǒng)一領導、分工負責、指導協(xié)調(diào)、基層協(xié)助、單位全責”的管理體制和責任機制，與上位法的精神是基本一致并有所側(cè)重。

突發(fā)事件應對法第五條明確規(guī)定了“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結(jié)合的原則”，“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估”，這項原則和要求在《應急條例》中也通過一些具體機制和制度規(guī)范得到體現(xiàn)。

總之，可以期盼，《應急條例》頒布實施，必將有力推動我國的生產(chǎn)安全事故防治工作納入更加精細化、規(guī)范化、高效化的法治軌道，加強生產(chǎn)安全領域依法防范處置事故的素質(zhì)能力建設，從一個方面助力提升我國生產(chǎn)安全法制建設整體水平。